为进一步规范行政处罚裁量权的行使，依法、合理实施行政处罚，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及相关规定，结合我市实际，市政府四届一二○次常务会议审议通过《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》（以下简称《若干规定》），自2009年2月1日起施行。其中，《若干规定》第八条：“市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内，根据本规定制定本系统行政处罚裁量权实施标准。”，因此，市城管执法局法制处组织专题小组草拟了《深圳市城市管理局规范行政处罚裁量权实施标准（试行）》（以下简称《实施标准（试行）》）。现将有关事项说明如下：

　　一、制定《实施标准（试行）》的必要性。

　　行政处罚裁量权是行政执法人员法定的权力，它基于行政执法人员的素质、对案件的理解程度、对法律法规的把握能力，在相似的案件中可能会出现不同幅度的行政处罚。近年来，街道综合执法范围不断扩大，执法人员业务素质参差不齐，执法腐败事件时有发生，这为综合执法工作敲响了警钟。制定《实施标准（试行）》对于城市管理类的行政处罚事项做出了相对统一的标准，能够有效地规范行政处罚裁量权的行使，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，避免滋生执法腐败现象，从而真正实现执法为公，执法为民的宗旨。

 
　　二、制定《实施标准（试行）》的过程。

　　法制处组织专题小组深入研究了街道综合执法范围城市管理方面20部法律法规规章，并与市法制部门多次沟通，草拟了《实施标准（试行）》（征求意见稿），经城管系统内征求意见，集中各区城管执法局法制科室负责人召开专题研究会议，在归纳、总结和研究分析跟中意见的基础上，形成了《实施标准（试行）》。

 
　　三、关于《实施标准（试行）》表现形式的说明。

　　《实施标准（试行）》从便携角度考虑，借鉴《执法指南》，以表格形式呈现。排版以一部法规、规章、规定为一组，20部法规、规章、规定共20组。表格中体现了条款、内容、违法类型（情节）、处罚标准，清晰明了，容易掌握。紧扣《若干规定》精神，处罚标准一般分为从轻处罚、一般处罚、从重处罚三种程度。

　　四、关于《实施标准（试行）》主要内容的说明。

　　（一）关于划分标准的说明。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以实施为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；《若干规定》第七条：“对于违法性质相同、情节、社会危害程度等因素基本相同或者相似的违法行为，行政处罚实施机关应当予以相同或者相似的行政处罚。”都明确了行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，故专题小组在草拟《实施标准（试行）》时主要采用如下标准：

　　1、以违法行为为划分标准。如《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第39条第1项的划分，

　　以违法行为作为划分标准主要是针对同一条款中有多种违法行为，且这些违法行为的社会危害性不高的条款。各违法行为的处罚梯次则与不同违法行为的违法情节、社会危害性相结合，划分出从轻处罚、一般处罚、从重处罚的三种标准。

　　2、以发生次数为划分标准。如《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第18条的划分，

　　以发生次数作为划分标准主要是针对没有具体的违法行为，或违法行为、社会危害性都难以衡量的条款。一年发生次数的界限划分则是参照《若干规定》第十三条第三项：“有下列情形之一的，行政处罚实施机关应当依法从重处罚：1年内发生3次或者3次以上相同违法行为的；”的规定，把1年内的发生次数划分为三种等级。

　　3、以损害面积为划分标准。如《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第25条第3款的划分，

　　以损害面积作为划分标准多见于涉及损害地面、非法设置户外广告的条款。可操作性是专题小组草拟工作的第一考虑要素，故凡是涉及此类的条款都统一以面积作为衡量标准，在日常执法工作中，执法人员只需加配测量工具即可，切合街道综合执法“看得见摸得着”的执法理念。而对于损害面积的具体划分界限，则根据执法经验而得。
以长度、宽度等可量数据作为标准的条款同上。

　　4、以行业标准为划分标准。如《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第42条第3款的划分，

　　以行业标准作为划分标准是针对含有专业术语的条款，除了“古树名木”外，还有《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第44条第3款的“路灯亮灯率”等。而“古树名木”的划分是根据《城市古树名木保护管理办法》第四条规定：“古树名木分为一级和二级。凡树龄在300年以上，或者特别珍贵稀有，具有重要历史价值和纪念意义，重要科研价值的古树名木，为一级古树名木；其余为二级古树名木。”
以资质证明为标准的同上。

　　5、以时间为划分标准。如《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第70条第3款的划分，

　　以时间作为划分标准，主要是针对罚则当中有时间表述的条款，如本条当中的“责令限期修复或更新，逾期…….”。由于时间在证据、法律文书当中能够得到充分的体现，对于执法人员在日常执法工作中严守执法程序、明确执法流程具有现实意义。

　　6、以数量为划分标准。如《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第42条第3款的划分，

　　以数量作为划分标准是《标准》中最为常见的划分方式，除以上的几个划分标准外其它都是采用数量来衡量的，它一目了然、容易操作，执法队员能够做出直观判断并调查核实。

　　7、例外。如《广东省风景名胜区条例》第39条第3款的划分，

　　相对于“破坏文物古迹和景物景观”的违法行为，从重的“一千元”的罚款并不相当，故只能以一千元的唯一标准约束该违法行为。这类行为无轻重之分的条款，一律从重。

　　（二）违法情节、社会危害程度在条款中的体现。虽然在草拟《实施标准（试行）》中没有以违法情节、社会危害程度作为具体划分标准，但是他们在每一个条款中已有所体现。如以违法行为为划分标准的《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第39条第1项，违法行为中“随地吐痰，乱扔果皮、纸屑、烟头”；“随地便溺”；“乱扔动物尸体等废弃物”从违法情节、社会危害程度看就是一种层层递进的关系。

　　（三）关于定额罚款的说明。《若干规定》第十六条：“法律、法规、规章设定的罚款数额有一定幅度的，在幅度范围内视情节划分为从重处罚、一般处罚、从轻处罚。罚款原则上应当实行定额、定量处罚。”，据此，专题小组在草拟《实施标准（试行）》时采取定额罚款方式。

深圳市城市管理行政执法局法制处
二○○九年八月三十一日